工信部等十部門聯(lián)合發(fā)布的《關于促進制造業(yè)有序轉移的指導意見》(簡稱《指導意見》)提出了制造業(yè)有序轉移與承接的原則、重點和要求。落實好這個《指導意見》，需要深刻認識其背景、特點以及廣州在這個過程中需處理好的幾個關系。

制造業(yè)有序轉移的發(fā)展背景

這個背景可從三個方面來理解。從理論背景看，地區(qū)間的發(fā)展變化主要是通過資源流動連接起來的。一般來說，勞動力從低收入地區(qū)流向相對高收入地區(qū)，產業(yè)資本從相對高成本地區(qū)流向相對低成本地區(qū)。然而，這兩種資源對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的作用完全不同。前者有利于提高勞動力邊際生產率、勞動力資源利用率和工資水平;而對勞動力流出地，其對工業(yè)發(fā)展帶動有限。比如說，流出去的多數(shù)是當?shù)剌^高素質的青壯年勞動力，這樣的群體大量外出打工影響到產業(yè)資本的流入。而以制造業(yè)轉移為重點的產業(yè)資本流入則會促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，因為在一個地區(qū)內生能力有限的情況下，引導制造業(yè)等產業(yè)資本流入，不僅增大當?shù)亟洕?guī)模，也創(chuàng)造更多就業(yè)機會，從而提高人均收入水平，如果流入當?shù)氐漠a業(yè)資本勢頭不減。不僅當?shù)貏趧恿α鞒鰟恿p弱，甚至一些外出的勞動力也可能回流。

從歷史背景看，發(fā)展初期，勞動力流出一般是先于制造業(yè)等產業(yè)資本流入的。一方面，勞動者流動只需要考慮流入地與本地間的預期收入水平差距，而作為產業(yè)主體的企業(yè)遷移所考慮的因素就復雜得多，如地理區(qū)位、交通條件、營商環(huán)境、產業(yè)基礎、要素匹配和資源稟賦等。另一方面，大多數(shù)地區(qū)都是制造業(yè)承接地，許多中心城市也是集聚效應遠遠大于擴散效應。隨著經濟發(fā)展，一些地區(qū)因集聚而使其人口密度和經濟密度迅速增大，因而該地區(qū)土地、勞動力等價格與周邊地區(qū)差距拉大。于是，該地區(qū)的一些占地較多、附加值偏低的企業(yè)會率先外遷。如果這樣的地區(qū)在發(fā)展中不斷增加，可轉移的環(huán)境與條件也不斷改善，制造業(yè)轉移就變得越來越普遍。所以，它是經濟發(fā)展到一定階段的產物。我國全面建成小康社會后，已進入這個階段。

從實踐過程看，改革開放以來我國東中西部發(fā)展差距經歷了先拉大后縮小的過程。珠三角和粵東西北地區(qū)間的發(fā)展差距變化是一個縮影。數(shù)據(jù)顯示，40多年來兩者的人均GDP之比也有一個從拉大到縮小的過程，拐點是在2005年。這一年兩地間人均GDP之比達到4.05，隨后不斷縮小，2021年降至2.59。之所以出現(xiàn)這種變化，是因為2005年前，粵東西北地區(qū)主要是勞動力流出，而缺少產業(yè)資本流入。此后，廣東省加大了基礎設施投入和重大項目投資，產業(yè)資本開始流向粵東西北地區(qū)。全球金融危機對珠三角產業(yè)“騰籠換鳥”的倒逼加速了陶瓷、皮革、制鞋、紡織和家具等行業(yè)跨地區(qū)轉移。“十三五”以來，在“一核一帶一區(qū)”政策引領下，通過加大財政支持、深化對口幫扶、改善運輸條件、優(yōu)化產業(yè)布局和發(fā)展特色產業(yè)等有效舉措，流入粵東西北地區(qū)產業(yè)項目進一步增多，區(qū)域協(xié)調發(fā)展進程不斷提速。

當前制造業(yè)轉移的主要特點

當前的制造業(yè)轉移主要有三個特點，首先，制造業(yè)轉移是企業(yè)將研發(fā)、生產與營銷等業(yè)務跨地區(qū)分布的一部分。比如說，將生產環(huán)節(jié)放到土地成本較低的地區(qū)，而將研發(fā)、營銷或總部放到核心城市，通過跨地區(qū)分布，使企業(yè)獲得不同地區(qū)的多種優(yōu)勢。調研中發(fā)現(xiàn)，不僅珠三角核心城市的企業(yè)將研發(fā)與營銷留在本地、生產制造環(huán)節(jié)向外轉移，而且粵東西北地區(qū)許多有能力的企業(yè)也把研發(fā)中心紛紛設立在核心城市，把當?shù)刈鳛樯a基地。這種現(xiàn)象兩年前在粵東西北等地還是鳳毛麟角，今年卻已變得十分普遍了。可見，這兩個方面都是企業(yè)根據(jù)各地區(qū)優(yōu)勢進行功能再配置的過程。

其次，制造業(yè)轉移不是簡單的工廠搬遷，更不是傳統(tǒng)、落后產能的轉移，而是技術設備的改造與更新過程。一方面，因為承接地對流入的產業(yè)項目在生態(tài)環(huán)保與技術標準等方面都制定和實施了與制造業(yè)輸出地一樣的嚴格要求，明確了哪些項目不引進的負面清單。另一方面，許多企業(yè)恰好利用制造生產環(huán)節(jié)的轉移機會，圍繞著數(shù)字化與綠色化，使用新技術、安裝新設備和新生產線，推進數(shù)字化轉型與綠色低碳發(fā)展。這類似于一個“小康家庭”搬新房子，它并不是將用過的老屋家具都原封不動地搬過去，而是個性化地定制諸多適合新房子的新家具。

最后，制造業(yè)轉移是一個集約化發(fā)展的過程。隨著地區(qū)間的土地價差擴大，一方面制造業(yè)輸出地以“三舊改造”為抓手，將土地資源從低附加值產業(yè)配置到高附加值產業(yè)上來，使單位土地產出率明顯提高。另一方面制造業(yè)承接地以園區(qū)發(fā)展為重點，通過園區(qū)規(guī)劃與建設，提供不同產業(yè)發(fā)展所必需的公共設施，如對化工產品、金屬制造等園區(qū)污水排放的集中處理，把不同企業(yè)招聘的技工和人才所必須的住房、教育納入公共服務范疇。此外，為提高園區(qū)經濟密度(單位土地面積的GDP產值)，許多產業(yè)園區(qū)創(chuàng)新管理方式，通過引進產業(yè)鏈中龍頭企業(yè)，并委托其對園區(qū)經營管理，帶動了上下游企業(yè)入園，實現(xiàn)了園區(qū)向集群的轉變。美的南沙工業(yè)園建設與經營管理提供了這樣一個成功案例。

廣州在推進制造業(yè)轉移中的重要作用

近年來，廣州在推進產業(yè)鏈上下游對接、地區(qū)間產業(yè)轉移合作和科技成果跨地區(qū)合作等三種制造業(yè)轉移模式落地中取得了明顯進展。接下來，要持續(xù)做好制造業(yè)有序轉移，還需處理好以下三個關系。

一是制造與服務的關系。作為一個對外開放程度很高的國家中心城市，廣州經濟的影響力與競爭力從來都不是以自己的生產和服務滿足自己消費的自我循環(huán)來衡量和評價的，而是看全省、全國乃至全球經濟對廣州的發(fā)展需求和廣州高質量地滿足這些需求的程度。在企業(yè)跨地區(qū)配置日益普遍的情況下，越來越多的企業(yè)對廣州具有優(yōu)勢的技術服務、商務服務、外貿服務、社會服務、創(chuàng)新服務與生產服務等產生了需求。滿足這些日益增長的需求驅動了廣州第三產業(yè)的快速發(fā)展，并促使其占比遠遠高于其他城市。但是，這與制造業(yè)立市并不矛盾，而是更聚焦于制造業(yè)鏈條上的中高端環(huán)節(jié)，如總部經濟等以及為制造業(yè)發(fā)展提供各項專業(yè)化服務的領域。如果整個制造業(yè)遷走了，那么，研發(fā)與營銷就失去了基礎。當前在企業(yè)跨地區(qū)布局中，制造業(yè)發(fā)展已從一個城市的自成體系轉向了地區(qū)分工合作推動。

二是政府與市場的關系。制造業(yè)轉移不是靠行政指令來實現(xiàn)的，而是企業(yè)根據(jù)不同地區(qū)的相對成本和市場變化自主選擇的結果。雖然政府不能替代企業(yè)做出在哪里投資的決策，但是，可以通過公共品供給的數(shù)量與質量影響與引導企業(yè)的投資決策，諸如運輸條件、營商環(huán)境、市場秩序和教育醫(yī)療等。而地方政府是當?shù)毓财返墓┙o主體，一個地區(qū)提供什么樣的公共品，直接影響著當?shù)仄髽I(yè)的成本收益?，F(xiàn)實中，地理區(qū)位和資源稟賦接近的兩個省市在承接產業(yè)轉移時存在明顯差異的案例比比皆是。所以，更好發(fā)揮政府作用是引導企業(yè)決策所不可或缺的。在這個方面，廣州可探索的產業(yè)合作空間還是很大的。比如說，如何將具有引領性的營商環(huán)境標準更有效地延伸到共建的產業(yè)轉移園，或如何以“產業(yè)飛地”模式，發(fā)揮廣州品牌和廣州標準在吸引制造業(yè)有序轉移中發(fā)揮更大的作用等。

三是集聚與擴散的關系。城市是通過與外部互動來實現(xiàn)能量轉換的。一個城市如果傳統(tǒng)產能轉不出去，那么，新產業(yè)就缺少發(fā)展空間?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設前的港澳地區(qū)因缺少發(fā)展腹地，使新產業(yè)發(fā)展受到限制的事實說明了這一點。如果傳統(tǒng)產能轉出去了，而新產業(yè)、新產品或新業(yè)態(tài)沒有及時地發(fā)展起來，那么城市也會出現(xiàn)動力不足甚至衰落，如，20世紀80-90年代英國利物浦、曼徹斯特和伯明翰以及美國的匹斯堡、芝加哥等城市在一定程度上的衰落就是例證。只有通過創(chuàng)新驅動，不斷推陳出新，才能在保持城市增長中創(chuàng)造出源源不斷的產能外溢，進而形成廣州與其他城市的聯(lián)動發(fā)展。對廣州而言，必須堅持把創(chuàng)新擺在全局發(fā)展的核心地位，不斷營造適宜創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生活、工作與生態(tài)環(huán)境，使不斷流入的高素質人力資本進得來，留得住，過得好。只有加快創(chuàng)新發(fā)展，才能提供源源不斷的轉移資源，從而更好地促進廣州與周邊城市聯(lián)動發(fā)展。

關鍵詞： 制造業(yè)轉移新規(guī)劃 區(qū)域協(xié)調發(fā)展 制造業(yè)有序轉移指導意見 廣州制造業(yè)發(fā)展任務