國務(wù)院10月8日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，通過《中華人民共和國黃河保護法(草案)》。草案突出加強生態(tài)保護與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、污染防治等制度規(guī)定，嚴格設(shè)定違法行為的法律責(zé)任。會議決定將草案提請全國人大常委會審議。

當(dāng)日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》(下稱《規(guī)劃綱要》)，提出到2030年，“黃河流域人水關(guān)系進一步改善”“水資源保障能力進一步提升”;到2035年，“生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定”“水資源節(jié)約集約利用水平全國領(lǐng)先”“黃河文化大發(fā)展大繁榮”。

在黃河保護立法提上議事日程之前，《長江保護法》已于今年3月1日起施行。10月9日，為長江保護立法調(diào)研奔走多年的湖北省政協(xié)常委、湖北省統(tǒng)計局副局長、中南財經(jīng)政法大學(xué)教授、博導(dǎo)葉青表示，相對于長江保護，黃河在生態(tài)保護上的任務(wù)更重，更要注重“大保護”，做好生態(tài)修復(fù)，守護好綠色家園。

黃河有“五大”綜合問題

《規(guī)劃綱要》規(guī)劃范圍為黃河干支流流經(jīng)的青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)相關(guān)縣級行政區(qū)，國土面積約130萬平方公里，2019年年末總?cè)丝诩s1.6億。

全長5464公里的黃河，不僅是我國第二長河、中華民族的母親河，更是我國重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動和經(jīng)濟發(fā)展的重要區(qū)域，在國家發(fā)展大局和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。

《規(guī)劃綱要》總結(jié)說，黃河的問題綜合表現(xiàn)在“五個最大”：

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區(qū)位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%;多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%;水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超40%的生態(tài)警戒線。

黃河流域最大的問題是生態(tài)脆弱。黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發(fā)生退化，恢復(fù)難度極大且過程緩慢。環(huán)境污染積重較深，水質(zhì)總體差于全國平均水平。

黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，下游泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等老問題尚未徹底解決，下游灘區(qū)仍有近百萬人受洪水威脅，氣候變化和極端天氣引發(fā)超標準洪水的風(fēng)險依然存在。

黃河流域最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分。沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)倚能倚重、低質(zhì)低效問題突出，以能源化工、原材料、農(nóng)牧業(yè)等為主導(dǎo)的特征明顯，缺乏有較強競爭力的新興產(chǎn)業(yè)集群。支撐高質(zhì)量發(fā)展的人才資金外流嚴重，要素資源比較缺乏。

黃河流域最大的弱項是民生發(fā)展不足。沿黃各省區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等歷史欠賬較多。醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施不足，重要商品和物資儲備規(guī)模、品種、布局亟需完善，保障市場供應(yīng)和調(diào)控市場價格能力偏弱，城鄉(xiāng)居民收入水平低于全國平均水平。

水資源配置成保護和發(fā)展的最大考量

《規(guī)劃綱要》在水資源方面的“著墨”最多。水資源配置成為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的最大考量。

根據(jù)《規(guī)劃綱要》，“著力優(yōu)化水資源配置”“堅持量水而行、節(jié)水優(yōu)先”，把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節(jié)約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。

與此同時，《規(guī)劃綱要》還在多個章、節(jié)提出了水資源保護和使用的具體要求。比如，加強上游水源涵養(yǎng)能力建設(shè)，筑牢“中華水塔”，保護重要水源補給地，發(fā)展高效旱作農(nóng)業(yè)，實施最嚴格的水資源保護利用制度，全面實施深度節(jié)水控水行動，以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間等。

《規(guī)劃綱要》明確，實行水資源消耗總量和強度雙控，暫停水資源超載地區(qū)新增取水許可，嚴格限制水資源嚴重短缺地區(qū)城市發(fā)展規(guī)模、高耗水項目建設(shè)和大規(guī)模種樹。堅決抑制不合理用水需求，堅決遏制“造湖大躍進”。以國家公園、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、珍稀物種棲息地等為重點區(qū)域，清理整治過度的小水電開發(fā)。同時，科學(xué)配置全流域水資源。

在此之前，2014年7月開始，水利部在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7個省區(qū)啟動水權(quán)試點。目前，全國已建立了水權(quán)交易平臺，探索形成了多種行之有效的水權(quán)交易模式。

關(guān)鍵詞： 黃河流域 高質(zhì)量發(fā)展 水資源保障 穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)